Thấy gì từ cuộc họp Ngoại trưởng Quad vào tháng 7?

Chỉ một ngày sau lễ nhậm chức nhiệm kỳ hai của Tổng thống Mỹ Donald Trump, ngày 21/1, Ngoại trưởng Marco Rubio đã triệu tập cuộc họp cấp bộ trưởng ngoại giao đầu tiên của nhóm Đối thoại An ninh Bộ tứ (Quadrilateral Security Dialogue - Quad, gồm Mỹ, Ấn Độ, Nhật Bản và Australia) tại Washington, phát đi tín hiệu về sự tiếp nối cam kết của Mỹ với cơ chế này.

Tuy nhiên, sự quan tâm của chính quyền Trump dành cho Quad sớm giảm sút, khi Washington chuyển trọng tâm sang các cuộc khủng hoảng ở Ukraine và Trung Đông, đẩy mạnh chính sách thương mại cứng rắn, đồng thời khơi lên tranh cãi xung quanh việc chia sẻ gánh nặng về chi tiêu quốc phòng với các đồng minh và đối tác.

Phải đến cuộc họp cấp bộ trưởng ngoại giao ngày 1/7 cũng tại Washington, đối thoại cấp cao của các thành viên Quad mới được nối lại, và các nội dung được thể hiện một cách rõ nét hơn. Trong bối cảnh những bất ổn địa chính trị ngày càng gia tăng, sự kiện này đánh dấu một bước khẳng định mạnh mẽ hơn về cam kết của Mỹ, Ấn Độ, Nhật Bản và Australia đối với Quad, nhất là về vấn đề ổn định chuỗi cung ứng.

Điểm nhấn khoáng sản

Kết quả đáng chú ý nhất của Hội nghị là sự ra mắt của Sáng kiến Khoáng sản Quan trọng của Quad (Quad Critical Minerals Partnership). Trong bối cảnh đó, Ngoại trưởng Rubio kêu gọi các đối tác Quad cùng nâng cao chức năng điều phối của nhóm theo hướng cung cấp các dự án cụ thể, bao gồm đa dạng hóa chuỗi cung ứng toàn cầu về khoáng sản quan trọng.

Đây có thể được xem là một nỗ lực của Quad nhằm giảm sự phụ thuộc vào chuỗi cung ứng khoáng sản do Trung Quốc thống trị, đặc biệt là trong lĩnh vực đất hiếm và công nghệ tinh chế khoáng sản. Tuyên bố chung của Quad, dù không trực tiếp nêu tên Trung Quốc, nhưng thể hiện rõ mối quan ngại về “sự gián đoạn đột ngột và độ tin cậy trong tương lai của các chuỗi cung ứng chủ chốt, đặc biệt là các khoáng sản quan trọng”, cũng như việc lạm dụng các chính sách phi thị trường “để thao túng giá cả, tạo sức ép kinh tế”.

Trên thực tế, thách thức mà Trung Quốc đặt ra cho Quad không đơn thuần ở vấn đề quân sự hay an ninh, mà còn cả địa kinh tế. Việc Bắc Kinh kiểm soát phần lớn chuỗi cung ứng khoáng sản toàn cầu đã giúp họ thiết lập các mối quan hệ phụ thuộc kinh tế, từ Đông Á đến châu Phi và Mỹ Latinh. Những “chiếc tròng” này trở thành công cụ cưỡng ép chính trị: các quốc gia dám thách thức Bắc Kinh về chủ quyền Biển Đông, nhân quyền, hay vấn đề Đài Loan thường phải đối mặt với các biện pháp trả đũa kinh tế tinh vi, gián tiếp và khó đối phó.

Khác với các lệnh trừng phạt chính thức từ phương Tây, những hành động cưỡng ép của Trung Quốc thường không được công khai tuyên bố, mà được tích hợp khéo léo vào chuỗi giá trị toàn cầu, khiến việc phản ứng trở nên khó khăn hơn. Thậm chí Mỹ, dù mong muốn “tách rời” (decouple) khỏi Trung Quốc, hồi tháng 6 vẫn phải ký một thỏa thuận giảm thuế quan với Bắc Kinh do sức ép từ các ngành công nghiệp nội địa và thị trường tiêu dùng. Theo đó, thuế nhập khẩu Mỹ áp lên hàng Trung Quốc giảm từ 145% xuống 30%. Tương tự, hàng Mỹ vào Trung Quốc được giảm thuế từ 125% về 10%. Các rào cản phi thuế quan được gỡ bỏ. Kết quả này cho thấy những giới hạn thực tế trong việc duy trì quyền tự chủ chiến lược trong một thế giới ngày càng phụ thuộc lẫn nhau sâu sắc, đặc biệt là về kinh tế.

Trong bối cảnh đó, việc Hội nghị vừa qua chú ý đến các sáng kiến nhằm đa dạng hóa chuỗi cung ứng, xây dựng năng lực công nghiệp và thúc đẩy tự chủ công nghệ là một bước đi mang tính chiến lược. Nếu được hỗ trợ bởi các khoản đầu tư nghiêm túc, Sáng kiến Khoáng sản Quan trọng có thể đóng vai trò như một trụ cột kinh tế, mở đường cho một mạng lưới hợp tác chuỗi cung ứng vững chắc hơn trong khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.

Tuy nhiên, việc khởi động Sáng kiến Khoáng sản Quan trọng diễn ra trong bối cảnh đầy sóng gió, khi quan hệ giữa Mỹ và các đối tác diễn tiến không mấy suôn sẻ. Chính sách gây sức ép của chính quyền Trump có thể làm xói mòn lòng tin giữa Washington và từng đối tác trong Quad: Nhật Bản đối mặt với sức ép về giảm thuế đối với ô tô và mức thuế đối ứng vẫn cao và khiến giới chức ở Tokyo quan ngại (theo thông báo mới nhất từ Washington là 15%, nhưng ngày có hiệu lực vẫn chưa được ấn định); Australia mâu thuẫn với Lầu Năm Góc khi Washington yêu cầu Canberra phải cam kết hỗ trợ Mỹ nếu có tình huống bất ngờ xảy ra ở Eo biển Đài Loan; còn quan hệ Mỹ - Ấn trở nên khó xử do bất đồng về chính sách của Mỹ với Pakistan trong bối cảnh căng thẳng Ấn - Pakistan leo thang (Washington muốn làm trung gian hòa giải, nhưng New Delhi từ lâu đã luôn bác bỏ mọi hình thức hòa giải của bên thứ ba về Kashmir, xem đây là vấn đề song phương với Islamabad, và đã được đồng thuận trong Thỏa thuận Simla năm 1972).

Dù vậy, tin mừng cho Thỏa thuận Khoáng sản Quan trọng là các thành viên Quad dường như đã đồng thuận về nhu cầu đảm bảo quyền tiếp cận bền vững với các khoáng sản chiến lược, xem đây là nền tảng cho chuyển đổi năng lượng xanh, sản xuất công nghệ cao và quốc phòng hiện đại. Nhu cầu này càng rõ rệt hơn khi vào tháng 4, Trung Quốc quyết định siết chặt kiểm soát xuất khẩu đối với một loạt nguyên tố đất hiếm quan trọng gồm Samarium, Gadolinium, Terbium, Dysprosium, Lutetium, Scandium và Yttrium.

Đây là một động thái rất đáng chú ý, vì bảy loại đất hiếm mà Trung Quốc hạn chế xuất khẩu là những khoáng sản khó thay thế. Dysprosium và Terbi giúp điều chỉnh nhiệt trong các nam châm dùng để cung cấp năng lượng cho các tua-bin gió ngoài khơi, máy bay phản lực và tàu vũ trụ. Năm kim loại còn lại rất quan trọng đối với chip trí tuệ nhân tạo.

Tác động từ lệnh hạn chế đất hiếm của Trung Quốc lên các nền kinh tế Quad là tức thì và sâu sắc. Mỹ chứng kiến sản xuất quốc phòng và chất bán dẫn của nước này chững lại do phụ thuộc vào nam châm đất hiếm mà Trung Quốc chế biến. Ngành ô tô và điện tử của Nhật Bản và Ấn Độ cảnh báo nguy cơ đóng cửa nhà máy do nguồn cung bị đình trệ. Một lần nữa, Bắc Kinh chứng minh khả năng sử dụng chuỗi cung ứng như công cụ cưỡng ép kinh tế, điều họ từng làm vào năm 2010 khi cắt xuất khẩu đất hiếm sang Nhật Bản sau một vụ va chạm ở vùng biển thuộc quần đảo Senkaku (Trung Quốc gọi là Điếu Ngư). Mặc dù sau đó Nhật Bản đã ý thức giảm sự phụ thuộc vào đất hiếm Trung Quốc từ hơn 90% xuống dưới 60%, nhưng Tokyo vẫn không thể thoát khỏi vòng ảnh hưởng của Bắc Kinh trong vấn đề đất hiếm.

Trong bối cảnh rủi ro như vậy, thách thức từ Trung Quốc càng khiến Quad quyết tâm tăng cường các hành động tập thể. Ngoại trưởng Rubio đã thông báo gần 40 doanh nghiệp từ cả bốn nước đã nhóm họp để tìm kiếm các cơ hội hợp tác. Trên lý thuyết, các nước Quad vẫn có thể “tự cung tự cấp” vì Australia có trữ lượng khoáng sản đất hiếm lớn; Nhật Bản sở hữu mô hình đầu tư công - tư hiệu quả và kinh nghiệm tái cấu trúc chuỗi cung ứng (thông qua Tổ chức Kim loại và An ninh Năng lượng Nhật Bản, Tokyo yêu cầu các dự án nhận tài trợ phải cam kết phân bổ một phần sản lượng cho các doanh nghiệp Nhật Bản, nhờ đó đảm bảo nguồn cung ổn định và lâu dài cho các ngành công nghiệp chiến lược trong nước); Ấn Độ có tham vọng và tài nguyên để trở thành trung tâm chế biến; còn Mỹ cung cấp thị trường, vốn và ảnh hưởng chính sách toàn cầu.

Vấn đề bây giờ là các nước Quad có thật sự đồng lòng và sẵn sàng phối hợp để đưa sáng kiến trở nên thực chất hay không. Lo ngại này thực tế là vì Ấn Độ hồi giữa tháng 6 đã hạn chế xuất khẩu đất hiếm sang Nhật Bản để đảm bảo nguồn dự trữ trong nước, trong bối cảnh Trung Quốc hạn chế xuất khẩu như đã đề cập ở trên. Nói như thế để thấy rằng, nếu không được phối hợp chặt chẽ, chính các nước trong Quad cũng có thể làm tổn hại lẫn nhau.

Còn nhiều hạn chế

Tuyên bố chung vào đầu tháng 7 của các Ngoại trưởng Quad một lần nữa khẳng định cam kết vì một “Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tự do và rộng mở” (a free and open Indo - Pacific). Tuy nhiên, điểm đáng chú ý là việc lược bỏ hai tính từ từng được nhấn mạnh trong các tuyên bố trước - “bao trùm” (inclusive) và “kiên cường” (resilient) - cho thấy Quad đã có một sự điều chỉnh về ngôn ngữ ngoại giao, có thể phản ánh sự thu hẹp phạm vi ưu tiên hoặc thiếu đồng thuận nội khối.

Có lẽ cũng vì sự điều chỉnh ở trên, những chủ đề từng được đề cao như sức khỏe toàn cầu, sáng kiến Cancer Moonshot, khí hậu và năng lượng sạch, hay giao lưu nhân dân đã vắng bóng trong cuộc họp vừa qua. Thay vào đó, Tuyên bố chung lần này tập trung vào bốn lĩnh vực then chốt: an ninh hàng hải và xuyên quốc gia, chủ đề thịnh vượng - an ninh kinh tế, công nghệ then chốt, và ứng phó nhân đạo - khẩn cấp. Mô tả về Quad như một “hàng hóa công toàn cầu” (global public goods) cũng không xuất hiện trong Tuyên bố chung mới.

Ở một khía cạnh khác, dù không nêu đích danh, Tuyên bố chung vẫn dành hai đoạn để chỉ trích các hành vi gây mất ổn định ở Biển Hoa Đông và Biển Đông. Tuy đây là một lựa chọn ngoại giao có chủ ý, và có lẽ ai cũng hiểu rằng chúng ám chỉ đến Trung Quốc, song việc né tránh đề cập trực tiếp như những lần họp Quad trước đây, một lần nữa có thể làm giảm sức nặng chính trị của thông điệp.

Ngoài Trung Quốc, hai quốc gia khác được Quad nhắc đến là Triều Tiên và Myanmar. Các Ngoại trưởng tái khẳng định ủng hộ phi hạt nhân hóa hoàn toàn bán đảo Triều Tiên và bày tỏ quan ngại trước xu hướng tăng cường hợp tác quân sự giữa một số nước với Bình Nhưỡng. Trong khi đó, với Myanmar, Quad tiếp tục viện dẫn “Đồng thuận Năm điểm” (Five-Point Consensus) của ASEAN - vốn không mang lại tiến triển đáng kể suốt những năm qua - mà không bình luận về cuộc bầu cử sắp tới của chính quyền quân sự, có lẽ là vì thiếu sự thống nhất trong nội bộ Quad. Trong khi Ấn Độ từng kêu gọi Myanmar tổ chức một tiến trình bầu cử “toàn diện và đáng tin cậy” (inclusive and credible), thì ba nước còn lại giữ thái độ thận trọng và không đưa ra quan điểm, càng phản ánh sự khác biệt trong cách tiếp cận của nhóm.

Cuộc họp cũng diễn ra chỉ vài tuần sau vụ tấn công khủng bố tại Pahalgam, một vấn đề an ninh đặc biệt nhạy cảm với Ấn Độ. Tuyên bố chung của Quad đã “lên án bằng những ngôn từ mạnh mẽ nhất” (condemn in the strongest terms) và lặp lại cách nói của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc về việc đưa thủ phạm ra trước công lý. Tuy nhiên, việc không nhắc trực tiếp đến Pakistan, cũng như phớt lờ công nhận quyền tự vệ của Ấn Độ trước khủng bố xuyên biên giới, khiến nhiều ý kiến tại New Delhi thất vọng. Điểm nghẽn ở đây có lẽ là do sự thiếu nhất quán của Mỹ. Dù coi Ấn Độ là đối tác trọng yếu để cân bằng ảnh hưởng với Trung Quốc tại khu vực, nhưng Washington vẫn duy trì mối quan hệ lâu dài với Pakistan. Vì thế, việc Tuyên bố chung né tránh lên án Pakistan có thể xem là ví dụ điển hình cho hạn chế của Quad trong việc phản ứng nhanh chóng và nhất quán trước những mối đe dọa an ninh đối với một thành viên trụ cột.

Ngoài ra, không giống những tuyên bố chung trước đây ở cả cấp lãnh đạo và bộ trưởng, cuộc họp vừa qua hoàn toàn phớt lờ các cuộc xung đột đang diễn ra tại Ukraine và Gaza, đồng thời bỏ qua mọi đề cập đến Hiến chương Liên Hợp Quốc, các nguyên tắc dân chủ, nhân quyền, hay bình đẳng giới. Có thể coi đây chỉ là sự điều chỉnh ngôn ngữ mang tính chiến thuật, vốn không hiếm, do sự trái ngược về quan điểm của các đời tổng thống Mỹ. Tuy nhiên, chúng ta không nên đánh giá thấp cái giá của sự im lặng chiến lược này. Khi bốn nền dân chủ lớn nhất khu vực chọn cách im lặng trước các cuộc xung đột có khả năng định hình lại chuẩn mực quốc tế, họ có thể “vô tình” tiếp tay và mở đường cho các thế lực độc đoán định nghĩa lại trật tự toàn cầu.

Hơn nữa, ngay từ khi hình thành, bản sắc của Quad không chỉ nằm ở việc quy tụ bốn quốc gia Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, mà là ở chỗ họ đều là những nền dân chủ lớn và có ảnh hưởng hàng đầu trong khu vực. Việc Quad quay lưng với thông điệp giá trị - dù là để tránh bất đồng nội bộ hay nhằm tìm kiếm sự linh hoạt ngoại giao - đều có thể làm xói mòn tính chính danh chiến lược của nhóm.

***

Tóm lại, cuộc họp Ngoại trưởng Quad vào tháng 7 cho thấy những bước tiến đáng kể trong nỗ lực xây dựng chuỗi cung ứng khoáng sản chiến lược, nhưng cũng bộc lộ nhiều khoảng trống đáng lo ngại trong định hướng giá trị và sự gắn kết nội khối. Trong bối cảnh Trung Quốc gia tăng áp lực địa kinh tế và mở rộng ảnh hưởng trong khu vực, nếu Quad không giải quyết được những khác biệt chiến lược và lỗ hổng phối hợp, nhóm sẽ khó phát huy vai trò như một trụ cột định hình trật tự khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương hiệu quả và bền vững.

Bài viết này thuộc ấn bản đặc biệt với chủ đề “Triển vọng khối Quad trước những biến động mới ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương”.